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陈弘毅教授将这种宪制秩序的转变形容为凯尔森意义上的法律革命[5]（P8）[6]（P29）。

公益私益实现的优先顺序，必须由相关权限规定以及衡量规则明确加以规范。[35]参见张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案，载《最高人民法院公报》2005年第3期，第46页。

程序的参与主体有时比有资格提起行政救济的主体范围要广。而保护则是行政消极排除来自第三人的危险妨碍，是在私人与私人之间进行调整，确定权利的边界。传统行政法学认为，行政在法律之下，根据法律，执行法律。在传统的自由防御型行政法中，关心的对象是行政机关与行政相对人之间的关系，防止行政机关非法干预行政相对人的自由，禁止侵害过度。附款行政行为的构造就是可……，但是……，逗号前为对授益的同意，逗号后为对该同意的限制，附款行政行为是二者的结合。

在国家赔偿责任中，防止危险责任论或危险管理责任论成为重要的基础。利用民法的方法论构筑起来的行政法学理体系，以控制一般行政权力为己任，以纠纷的司法解决为中心，重视解释论而极力避免立法论，将政策问题作为政治问题排除在公法的考虑之外。因此，《香港基本法》及其他特区法律、《澳门基本法》及其他特区法律都是中国特色社会主义法律体系的有机组成部分，都必须以《宪法》为核心和基础，都必须符合《宪法》并统一于《宪法》。

《基本法》以及《基本法》所规定的特别行政区制度都不过是《宪法》下的产物。（四）《基本法》是宪制性法律说 基于《基本法》是基本法律说的不足，产生了《基本法》是宪法性法律说[10]（P14-17）[11]（P270）和《基本法》是宪制性法律说这两种观点。第五，有利于保障和规范中央行使对特别行政区的管治权力。特别行政区制度在运行过程中，必须根据实际情况，进行宪制改革和发展。

2014年6月，国务院新闻办发表的《一国两制在香港特别行政区的实践》白皮书指出，宪法与基本法共同构成香港特别行政区的宪制基础。质言之，《基本法》虽然属于宪制性法律，但归根结底仍然属于国家基本法律的范畴。

第二，明确否定了《基本法》是宪法《基本法》是小宪法《基本法》是宪法的特别法等观点。习近平主席强调，作为直辖于中央政府的一个特别行政区，香港特别行政区从回归之日起，重新纳入国家治理体系。相应的，基于特别行政区宪制秩序和宪制基础的新思考、新认识，中央在阐释一国两制方针的含义和推进一国两制实践的过程中，更加强调《宪法》在特别行政区制度运行中的根本地位和重要作用。香港和澳门特别行政区的制度和政策，均以基本法的规定为依据。

韩教授并在其后的论文和访谈中进行了深入、细致的论证。在此基础上，香港和澳门作为中国的特别行政区形成了与回归前完全不同的宪制秩序。《宪法》对特别行政区的效力是通过《基本法》得以实现的。由于长期生活在异邦殖民管治之下，不少特区居民秉持的价值观念、意识形态以及对国家发展方向和目标的理解向来与国家主体成员迥然有异。

《宪法》第31条规定，国家在必要时得设立特别行政区。因此，完全可以说，没有《基本法》就不可能有具体化的特别行政区制度，也就不可能有香港和澳门回归以后新的宪制秩序。

第三，《宪法》是一个整体，任何组成部分上的特殊性都不意味着对这个整体的否定，《宪法》作为整体的效力是及于中华人民共和国的所有领域的。进而言之，形成特别行政区宪制秩序的宪制基础当然是《基本法》，而且仅限于《基本法》。

一国之内的任何秩序都是统一宪法秩序的组成部分，特别行政区即使实行特殊的制度和政策、享有高度自治权，其宪制秩序仍然是中国统一宪法秩序的有机组成部分#188;[23]（P34）。（一）《基本法》是宪法说 《基本法》是宪法或《基本法》是小宪法的说法滥觞于回归前的香港。《宪法》与《基本法》存在效力上的位阶差异，《基本法》是以《宪法》为基础和依据而制定的，两者又如何共同构成特别行政区的宪制基础？《宪法》和《基本法》在宪制基础中各自扮演着何种角色？对特别行政区宪制基础的不同认识又会带来或者造成怎样的后果？笔者认为，随着一国两制实践的不断推进，梳理对于香港和澳门宪制基础在认识上的变迁，揭示因认识上的变迁而具有的特定意义，对于全面准确理解一国两制、保证特别行政区制度行稳致远，是极其必要的。因此，一国两制方针政策得到国家根本法的确认。宪法性法律这一概念表明了《基本法》在调整对象上的性质，但也不能清晰阐明《基本法》在中国法律体系中的特殊地位和在特别行政区宪制基础中的作用。乙说认为，现行《宪法》与《香港基本法》无隶属关系，因为后者的制定，使中国出现了两部平行地位和效力的宪法[7]（P1）。

换言之，针对在政制发展问题上人们莫不强调要按照《基本法》办事，但在如何解释和理解《基本法》的问题上，却又各持己见、莫衷一是。认为《基本法》不是《宪法》的下位法，并优先适用于特别行政区，这建基于全国人大经《宪法》第31条的特别授权而制定《基本法》，区别于《宪法》赋予全国人大的一般立法职权。

在法制方面，英国于1976年在作出部分保留的前提下将《公民权利和政治权利国际公约》（下文简称《公约》）引入香港地区适用，但直至1989年港英当局才开始酝酿订立人权法予以实施[3]（P92），并于1991年正式颁布《香港人权法案条例》。宪法性法律是在部门法意义上依据法律的调整对象及方法上对法律所作的分类，即将法律中调整宪法关系的一类法律归纳为宪法性法律。

基本法律是中国《宪法》上的概念。如果放眼《宪法》，依据《宪法》对《基本法》作出理解和判断，中央与特别行政区关系中的此类重大问题将会更容易得到正确处理。

关键词:  《宪法》 《基本法》 特别行政区 宪制基础 宪制秩序 中国政府恢复对香港和澳门行使主权的根本标志是，香港和澳门的宪制基础发生了性质上的转变。持此种观点的学者认为，《香港基本法》是香港特区的宪法，由于它的制定，中国将出现两部宪法。按照单一制的基本原理，《基本法》规定了中央在特别行政区的权力、特别行政区的高度自治权、中央对特别行政区行使高度自治权的监督制度等。据此，国务院代表中国政府分别与英国政府和葡萄牙政府签署中英联合声明、中葡联合声明。

另一方面，这一观点在制度依据层面，突出了《基本法》在创制特别行政区制度方面的功能，强调特别行政区的制度和政策由《基本法》规定，《基本法》成为特别行政区的制度、政策制定和实施以及本地立法的依据。因此，在特别行政区产生的全国人大代表是组成全国人民代表大会的重要部分。

全国人大于1993年作出《设立中华人民共和国澳门特别行政区的决定》，决定自1999年12月20日起设立澳门特别行政区，并明确了澳门特别行政区所辖区域。宪制基础的根本性变化是香港和澳门回归后一切变化、发展及制度安排的根据，同时也是处理和解决香港在回归后出现的各种波折必须回溯的基点。

内地学界则提出了《宪法》在特别行政区总体适用《宪法》通过《基本法》在特区发挥效力《基本法》对《宪法》变通适用《宪法》在特区自我限制适用等诸种观点[13]（P61-75）。自此，《香港人权法案条例》同《英皇制诰》和《皇室训令》一道构成香港后过渡时期的宪制秩序。

第五，香港的宪制改革是否合乎《香港基本法》，涉及如何解释《香港基本法》的问题，而对《香港基本法》的解释应是一种合宪性解释在一国两制原则下，国家主体实行社会主义制度，特别行政区实行资本主义制度，两制的差异表现为政治制度、法律制度、经济体制等各方面的差异。（二）《宪法》是特别行政区的根本宪制基础 笔者认为，在宪法与基本法共同构成特别行政区的宪制基础中，基于《宪法》与《基本法》的关系，也基于《宪法》作为国家根本法的独特地位和功能，在形成特别行政区宪制秩序中，《宪法》发挥着根本宪制基础的作用。持此种观点的学者认为，《香港基本法》是香港特区的宪法，由于它的制定，中国将出现两部宪法。

虽然此时国家主要考虑台湾问题，但中英两国政府关于解决香港问题的谈判已于1982年9月正式开启。《基本法》以及《基本法》所规定的特别行政区制度都不过是《宪法》下的产物。

这也是香港在回归以后出现这样或者那样波折的根本所在。特别行政区全国人大代表根据《宪法》《基本法》和代表产生办法产生以后，与其他全国人大代表一样，享有《宪法》保障的参政议政的权利。

《宪法》与《基本法》存在效力上的位阶差异，《基本法》依据《宪法》而制定，在共同构成中两者并不是平行地、混合地发挥作用，《宪法》在其中发挥着根本性、决定性的作用。接着，党的十九大报告中有关港澳特别行政区的阐述亦开始出现从严格依照基本法办事到严格依照宪法和基本法办事的话语嬗变。